К вопросу о реализации института территориального зонирования на землях сельскохозяйственного назначения

Савельева Е.А.

Усложнение общественных отношений, являющееся объективной характеристикой социально-экономического развития, привело к необходимости совершенствования действующих нормативных регуляторов, в том числе способов определения правового режима земель. Концентрация населения в городах, повышение уровня конфликтности землепользования, усиление роли промышленных производств, влекущее загрязнение окружающей среды и негативное воздействие на здоровье и благополучие человека, обусловили необходимость разработки дополнительных, наряду с делением земель на категории, механизмов регулирования правового режима земель и управления земельным фондом. Решением указанной проблемы стало установление в рамках сложившегося порядка землепользования ограниченных территорий (зон) со специальным правовым режимом.

Зонирование территорий представляет собой форму управления земельным фондом, результатом которого является установление пределов эксплуатации земельных участков, возможных средств и способов их использования в зависимости от принадлежности к конкретной зоне. В действующем законодательстве упоминаются различные виды зонирования: градостроительное, экологическое, функциональное, зонирование, осуществляемое посредством установления зон с особыми условиями использования территорий и т.д.

Дискуссионным является вопрос о возможности зонирования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Указанная категория земель представляет особую ценность, поскольку земля в данном случае выступает в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве, используя главное качество – плодородие [2]. 

По мнению О.И. Крассова, зонирование земель сельскохозяйственного назначения и, прежде всего, сельскохозяйственных угодий, лишено всякого смысла [6, с. 375]. С.Н. Волков, напротив, указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков. В связи с этим считает необходимой разработку Положения о зонировании территории Российской Федерации, территорий субъектов Российской Федерации, территорий муниципальных образований с целью установления землеустроительных регламентов и правил землепользования для земель сельскохозяйственного назначения, включающих установление правового режима, видов разрешенного использования, минимальных и предельных размеров земельных участков, ограничений, обременений и условий их использования [3].

Следует отметить положительный опыт сельскохозяйственного зонирования в США. Данный вид зонирования способствует охране ценных сельскохозяйственных угодий и обеспечивает сохранение земель, служащих основой сельскохозяйственного производства. Сельскохозяйственное зонирование в США предполагает выделение нескольких зон, подразделяемых на категории в зависимости от качества земли и условий ведения сельскохозяйственного производства. К зоне первой категории относятся участки, характеризующиеся наиболее пригодным по природным и другим свойствам для ведения высокопродуктивного сельскохозяйственного производства. Земельные участки, отнесенные к первой зоне, разрешается использовать только для сельскохозяйственных целей. К участкам второй категории относятся сельскохозяйственные земли, которые уступают по качеству землям первой категории. Участки второй категории разрешается использовать как для сельскохозяйственных, так и для несельскохозяйственных целей. Земельные участки, характеризующиеся низким уровнем плодородия, наименее приспособленные для ведения современного сельскохозяйственного производства, включаются в третью зону и могут предоставляться под строительство промышленных и других несельскохозяйственных объектов и городскую застройку [9, с. 95].

В некоторых случаях выделяется четвертая зона, куда включаются склоновые и эрозийные земли, которые используются лишь для пастьбы скота, сенокошения или почвозащитного лесоразведения [4].

В литературе приводились также примеры двухуровневого зонирования земель сельскохозяйственного назначения, в ходе которого выделяются зоны сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом плодородия, экономических и иных характеристик земли. В сельскохозяйственных зонах устанавливаются ограничения на использование земельных участков в несельскохозяйственных целях; земли наиболее высокого качества предназначаются лишь для производства сельскохозяйственной продукции. Земельные участки в зонах несельскохозяйственного назначения используются для размещения хозяйственно-бытовых, культурно-оздоровительных, образовательных и иных объектов [7].

На наш взгляд, зонирование земель сельскохозяйственного назначения и, как следствие, определение их разрешенного использования, имеет положительную направленность, поскольку позволяет решать проблемы их использования в сельскохозяйственных целях, обеспечивать их защиту и охрану.

Актуальность в настоящее время приобретает проблема установления видов разрешенного использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В литературе не сложилось единого мнения по данному вопросу. По мнению К.Х. Ибрагимова, видами разрешенного использования применительно к землям сельскохозяйственного назначения следует считать конкретные цели, для которых земельный участок предоставлен (ведение фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, данного хозяйства и т.п.) [5, с. 363]. Аналогичные выводы встречаются и в судебной практике [8]. А.П. Анисимов и Н.Н. Мельников предлагают выделять в качестве видов разрешенного использования сельскохозяйственных земель использование их под пашню, сады, пастбища, сенокосы и иные виды разрешенного использования [1]. Следует заметить, что пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) входят в состав сельскохозяйственных угодий и являются, на наш взгляд, скорее моделью установления зон в рамках земель сельскохозяйственного назначения.

О.А. Симонова, опираясь на нормы п. 1 ст. 79 ЗК РФ, предлагает определить такие виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель, как заготовка сена, пастьба скота, выращивание сельскохозяйственных культур на пашенных землях либо использование для выращивания многолетних насаждений (садов, виноградников). Другими видами разрешенного использования, по мнению автора, является производство, хранение и первичная переработка сельскохозяйственной продукции в зданиях, строениях и сооружениях, возведенных на землях сельскохозяйственного назначения (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Еще один вид разрешенного использования для данной категории земель указан в ст. 78 ЗК РФ: создание защитных насаждений, использование земель для научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей [11]. Позиция О.А. Симоновой представляется спорной. Дифференциация видов разрешенного использования на такие, как «заготовка сена», «пастьба скота», «выращивание сельскохозяйственных культур» приведет к тому, что лица, использующие земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, будут вынуждены постоянно обращаться в органы государственного кадастра недвижимости за изменением вида разрешенного использования. Кроме того, производство, хранение и первичная переработка сельскохозяйственной продукции в зданиях, строениях и сооружениях, возведенных на землях сельскохозяйственного назначения, может являться следствием, например, выращивания сельскохозяйственных культур. Ввиду взаимосвязанности и взаимообусловленности указанных видов деятельности, в настоящее время они получили обозначения «сельскохозяйственное использование» либо «сельскохозяйственное производство», что представляется оправданным.

Следует согласиться с позицией Ф.П. Румянцева, который считает недопустимым смешение видов разрешенного использования (для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством, целей) и формы ведения сельскохозяйственного производства (для фермерского или личного подсобного хозяйства, для садоводства и т.п.) [10, с. 12]. Установление видов разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, на наш взгляд, должно учитывать, в первую очередь те цели, для которых они предоставлены, а также отображать основное назначение земель данной категории – выращивание сельскохозяйственной продукции.

В заключение следует сказать о целесообразности включения института территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения в российскую правовую систему. Зонирование земель сельскохозяйственного назначения направлено на детализацию правого режима земельных участков из состава земель данной категории посредством нормативного закрепления особенностей их использования и охраны, прав и обязанностей участников земельных правоотношений, а также возможных ограничений этих прав. Реализация института зонирования на землях сельскохозяйственного назначения позволит обеспечить приоритет сохранения ценных сельхозземель, их защиту и охрану.

Список литературы:

1. Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права: вопросы теории // Российская юстиция. 2013. № 11.

2. Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (отв. ред. Боголюбов С.А.). - 7-е изд., перераб. и доп. Автор комментария Е.Л. Минина - М.: "Проспект", 2011.

3. Волков С.Н. Основные положения концепции современного землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2010. - № 2.

4. Галятин М.Ю. Зонирование - способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86 – 90.

5. Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. – М., 2004.

6. Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2001. С. 375.

7. Кривив А.В. Зонирование территорий – один из механизмов управления недвижимостью [Электронный ресурс] Режим доступа: http://ros-nedvigimost.ru/publikaciya-polnaya/1424 (последнее посещение 06.01.2012).

8. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2011 г. № 07АП-10952/10 по делу № А45-12716/2010 // Справочная правовая система «Гарант».

9. Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии. Сравнительный анализ. Технический доклад Всемирного банка № 436. - М., 2000.

10. Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва, 2011.

11. Симонова О.А. Правовые способы защиты публичных интересов при обороте земель сельскохозяйственного назначения // Право и экономика. 2009. № 9.