Сравнительный анализ полномочий прокурора и руководителя следственного органа в осуществлении надзора за предварительным следствием

Сычугова Наталья Евгеньевна, Коваль Екатерина Александровна

Эффективность управления и надзора за законностью деятельности органов предварительного следствия на досудебных стадиях уголовного процесса во многом зависит от содержания полномочий руководителя следственного органа и прокурора. Данные полномочия претерпели некоторую корректировку, что повлекло развитие диссонанса как в системе взаимодействия органов прокуратуры и следствия, так и в объективном воплощении их функций на досудебных процессуальных стадиях с учетом корреляционных и иных связей.

Полномочия прокурора и руководителя следственного органа можно изучать, выделяя общие и различные (специализированные) элементы в содержании полномочий и деятельности, осуществляемой в соответствии с ними.

По мнению профессора В. Б. Ястребова, к общим началам деятельности анализируемых субъектов следует относить такие принципы, как «принципы законности, гласности, независимости при осуществлении профессиональной деятельности. Факторы общего характера указывают на недопустимость противопоставления, своего рода нездоровой конкуренции между участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, искусственного возвышения значимости одних в ущерб другим, что подчас встречается в повседневной жизни[4].

Специализированными являются факторы, обусловливающие специфику правового положения отдельных участников уголовного судопроизводства, если эти особенности основаны на различиях выполняемых ими функций. Среди специализированных факторов можно назвать неидентичность задач рассматриваемых участников уголовного судопроизводства и форм их деятельности.

Исходя из анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса можно классифицировать следующим образом: процессуальные, организационно-распорядительные и надзорные.

К процессуальным полномочиям прокурора, имеющим отношение к взаимодействию прокурора с органами предварительного следствия на досудебной стадии уголовного судопроизводства, относятся:

1. Вынесение мотивированного постановления о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

2. Вынесение мотивированного постановления об отмене постановления должностного лица органа предварительного расследования о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), а также об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

3. Вынесение постановления об отмене незаконных или необоснованных постановлений руководителя следственного органа или следователя о прекращении или приостановлении уголовного дела (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ);

4. Утверждение обвинительного заключения, а также принятие процессуального решения о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (ч. 1 ст. 221УПК РФ)[3].

Организационно-распорядительные полномочия прокурора порождают обязанности, обязательные для исполнения другими участниками уголовного процесса, и характеризуют деятельность прокурора в этой сфере как процессуальное руководство предварительным расследованием. В анализируемом контексте особый интерес представляют такие организационно-распорядительные полномочия прокурора, как:

1)  истребование для проверки законности и обоснованности решений следователя, руководителя следственного органа материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также прекращенные или приостановленные производством уголовные дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

2)  изъятие любого уголовного дела у органа дознания и передача его следователю с указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

3)  передача уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами подследственности уголовных дел, установленных ст. 151 УПК РФ (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

4)  изъятие любого уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении у органов предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передача его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ)[3].

К надзорным полномочиям прокурора, касающимся деятельности органов предварительного следствия и, в частности, руководителя следственного органа, следует относить: требование от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и принятие решения по письменной информации следователя о несогласии с требованием прокурора, представленной руководителем следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ)[3].

Законом №87-ФЗ от 05.06.2007 (в ред. от 21.07.2014) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 5 июня 2007 г.) изменены процессуальный статус руководителя следственного органа и следователя, в частности, произошла передача части полномочий прокурора руководителю следственного органа.

Действующее законодательство достаточно подробно раскрывает полномочия прокурора и руководителя следственного органа. Однако пробелов в законодательстве и противоречий между несколькими правовыми актами избежать не удалось.

На фоне глубокой и обстоятельной проработки вопроса о правах и обязанностях следователя и руководителя следственного органа весьма проблематично – исходя из критериев полноты и достаточности – выглядят содержание и, главное, механизм реализации полномочий прокурора в части, относящейся к сфере предварительного следствия. Осуществленная на основании Федерального закона от 5 июня 2007 г. трансформация полномочий прокурора, хотя и не ослабила процессуальные позиции прокурора как должностного лица органов прокуратуры, выполняющего функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования, тем не менее, значительно осложнила его отношения с предварительным следствием[4].

Прежде всего, это проявилось в информационном обеспечении работы прокурора. После вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. прокурор формально вообще был лишен доступа к главному источнику информации – материалам уголовного дела. Лишь более чем через год Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. «О внесении изменений в Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации» прокурору была предоставлена возможность знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (но только после направления мотивированного запроса руководителю следственного органа). В свое время от подобного условия – разумеется, применительно к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности – законодатель отказался в Федеральном законе «Об оперативно–розыскной деятельности» (ст. 21). Правда, за прокурором все-таки сохраняется возможность ознакомиться с материалами уголовного дела в полном объеме и без мотивированного запроса, но лишь когда оно ложится к нему на стол с обвинительным заключением, т.е. после окончания расследования[4]. Таким образом, надзирающий орган оказался в информационной зависимости от поднадзорного органа.

Более того, поднадзорный орган вправе предопределять результаты деятельности органа надзора: принимать решение по мотивированному постановлению прокурора, в котором он ставит перед руководителем следственного органа вопрос о возбуждении уголовного преследования по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, не соглашаться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

Если право на возбуждение уголовного дела вернется в состав полномочий прокурора, то это существенно изменит не только его роль в уголовном процессе, но и, несомненно, повысит эффективность прокурорского надзора за законностью расследования преступлений.

В настоящий момент прокурор может влиять на решения, которые принимаются следователем в ходе предварительного расследования, но его указания не являются обязательными для исполнения, в отличие от указаний руководителя следственного органа (ч.ч.1 и 3 ст. 39 УПК РФ).

То, что в действующем уголовно-процессуальном законодательстве отсутствует норма об обязательности указаний прокурора для следователей, а также то, что в нем наличествует детальная регламентация обжалования следователями требований и решений прокуроров (ст. ст. 38, 221 УПК РФ), приводит к тому, что складывается противоречивая практика относительно мер прокурорского реагирования, применяемых в процессе осуществления надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

В частности, речь идет о представлении прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. Действующим законодательством не предусмотрен порядок обжалования данного акта прокурорского реагирования. Согласно позиции Верховного Суда РФ представление может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ. В то же время, в ряде случаев (решение от 23.06.2011 г. по жалобе Нещадина А. А. на постановление мирового судьи судебного участка № 4 Ипатовского района Ставропольского края от 09.06.2011 г. по делу об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ (12-23/2011)[1]; решение от 20.06.2012 г. по протесту Хабаровского транспортного прокурора на постановление мирового судьи Индустриального района г. Хабаровска (дело № 12-310/2012)[2]), должностные лица органов следствия обжалуют не законность и обоснованность представления прокурора, а законность самого права прокурора вносить представления в органы предварительного следствия. Данные лица аргументируют свою позицию тем, что согласно ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре, полномочия прокурора в рамках надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. При этом норма толкуется таким образом, что понятие «другие федеральные законы» подразумевает конкретный федеральный закон – «Об оперативно-розыскной деятельности», а надзорные полномочия прокурора в отношении органов предварительного расследования определяются УПК РФ. УПК РФ не закрепляет за прокурором такого полномочия, как внесение представлений в органы предварительного следствия, следовательно, прокуроры должны ограничиваться внесением требований, а также реализацией иных полномочий, предусмотренных УПК РФ.

Подобное толкование нормы не представляется обоснованным, поскольку законодатель не оговаривает перечень других федеральных законов, указанных в ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре. Следовательно, «другим» законом может являться и Закон о прокуратуре, предусматривающий такое полномочие прокурора, как внесение представлений об устранении нарушений федерального законодательства.

Итак, одним из результатов реформы 2007 г. является то, что в органах предварительного следствия, по сути, появились «ведомственные прокуроры» (руководители следственных органов). При этом за «настоящими» прокурорами сохранилась обязанность осуществления надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и их должностных лиц.

Для того чтобы взаимодействий руководителя следственного органа и прокурора было наиболее эффективным и бесконфликтным, необходимо учесть все явления и процессы, которые влияют на содержание их полномочий и объем прав и обязанностей. Помимо ведомственного контроля крайне необходим внешний надзор за законностью действий, осуществляемых органами предварительного следствия. Такая необходимость обусловлена рядом объективных и субъективных факторов, в числе которых можно назвать внутриведомственное покровительство, приоритет достижения показателей над реальной защитой охраняемых законом прав и свобод лиц, участвующим в уголовном судопроизводстве и т.д.

Прокурор по конкретному уголовному делу выступает процессуальным руководителем межведомственного уровня по отношению к руководителю следственного органа, следователю, которые в своих процессуальных отношениях с прокурором обладают процессуальной самостоятельностью по вопросам, прямо предусмотренным УПК РФ.

Служебные отношения прокурора с руководителем следственного органа не имеют характера отношения власти и подчинения в формате несения федеральной государственной службы, а являются по своему содержанию формами процессуально-правовых отношений, регулируемых, главным образом, уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Список литературы:

1. Росправосудие[Электронный ресурс] // Режим доступа: http:// https://rospravosudie.com/court-ipatovskij-rajonnyj-sud-stavropolskij-kraj-s/act-103291267, свободный. – Загл. с экрана.
2.   Росправосудие[Электронный ресурс] // Режим доступа: https://rospravosudie.com/court-industrialnyj-rajonnyj-sud-g-xabarovska-хabarovskij-kraj-s/act-105980789, свободный. – Загл. с экрана.
3.    Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 года №174-ФЗ // Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/upkrf/, свободный. – Загл. с экрана.
4.    Ястребов, В. Б. Взаимосвязь полномочий прокурора, следователя, руководителя следственного органа (научно-практический анализ) [Электронный ресурс] // Законодательство, №5, 2012. – Режим доступа: http://home.garant.ru/#/document/57854894/paragraph/1:3, по паролю. – Загл. с экрана.